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di Filippo Abbate e Maria Luisa Visone
Articolo 47: “La Repubblica controlla, coordina e disciplina l’esercizio del credito”.
Il legame sancito dalla Costituzione tra Repubblica, risparmio e credito fa emergere quello esistente tra cittadini, imprese e banche, nel quale la funzione dello Stato assume carattere di “regolatore”.
Nella storia gli interventi normativi cercano di ricomporre situazioni di crisi.
Le leggi bancarie del ’26 e del ‘36
Con la legge bancaria del 1926, il tema della tutela del risparmio torna dominante, evidenziando la necessità di ripristinare il rapporto di fiducia tra depositanti e sistema bancario; rapporto vitale per sostenere il sistema industriale dell’epoca. In precedenza, le imprese bancarie erano assoggettate a norme di diritto comune, senza avere particolari controlli e limiti sulle partecipazioni azionarie nelle imprese; situazione che permise loro di esporsi molto e di subire effetti disastrosi sulla stabilità patrimoniale e sulla capacità di essere solvibili. L’Italia non fu certo scevra dalla depressione economica e dai numerosi salvataggi bancari che caratterizzarono il contesto mondiale degli anni 1920-1933. Così, proprio in quel periodo, l’altro tema dominante dell’epoca, il risanamento del sistema bancario, trova applicazione in una riforma di portata storica: il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936 XIV, n. 375, noto come seconda legge bancaria.
La legge bancaria del ’36 durerà più di cinquant’anni. Nota soprattutto per aver istituito la separazione tra aziende di credito a breve termine e istituti di credito di medio-lungo termine – separazione tra credito ordinario e credito industriale – pose le basi per l’intervento dello Stato nell’attuazione della difesa del risparmio e del controllo del credito, attraverso l’istituzione di un Ispettorato, guidato dal Governatore della Banca d’Italia – avente natura di ente pubblico –  e controllato politicamente da un Comitato di Ministri. Un’ architettura che consentiva al Governo di intervenire nella tutela del risparmio, semplicemente esercitando il naturale potere di politica economica. I poteri di vigilanza attribuiti alla Banca d’Italia si coniugarono, invece, successivamente, con quelli di controllo e indirizzo del CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio).
Ciò che vogliamo evidenziare è:
da un lato, l’affermazione della natura pubblicistica del credito con l’istituzione di istituti di credito di diritto pubblico e banche di interesse nazionale;
dall’altro, il riconoscimento al risparmio di valore da difendere.
La raccolta del risparmio tra il pubblico era riconosciuta come la fonte primaria per gli impieghi produttivi delle imprese e lo Stato non poteva sottrarsi al compito di tutelare integralmente tutte le forme di risparmio. Questa concezione, quella di rendere il risparmio virtuoso per mobilitare risorse, non ha nulla a che vedere con il concetto di rendimento o lucro che appartiene ai nostri giorni.
Riformare e stabilizzare il sistema creditizio fu doveroso nel difficile clima di depressione economica degli anni ’30. Nella Carta Costituzionale lo Stato riceverà anche il compito di incoraggiare e tutelare il risparmio, oltre a disciplinare, coordinare e controllare l’esercizio del credito. Diventa compito della Repubblica assolvere alla funzione di favorire e salvaguardare l’accumulazione di risparmio, funzione che deve prescindere da crisi congiunturali economiche in atto. Il risparmio, inteso come bene che risponde a un interesse generale, dovrà essere difeso sempre, proteggendo i risparmiatori e il suo valore, a beneficio della società.
In sintesi dunque:

  • L’intervento del legislatore del ’36 diventa necessario, causa la crisi economica in atto;
  • Si afferma la natura pubblicistica del credito e il principio di tutela del risparmio;
  • I padri costituenti recepirono integralmente nella Carta Costituzionale le linee guida della legge bancaria del ’36.

Il Testo Unico Bancario del 1993
Successivamente, il recepimento delle direttive comunitarie nel Testo Unico Bancario (Decreto legislativo 1° settembre 1993 n.385) suggellerà il percorso di trasformazione in società per azioni degli istituti di diritto pubblico e delle casse di risparmio, introdotto con la legge Amato n. 218 del 1990.  Il principio di specializzazione della seconda legge bancaria viene sostituito dalla despecializzazione temporale e operativa e dal riconoscimento nel nostro ordinamento del gruppo bancario polifunzionale e della banca universale.
In sostanza, nascono:

  • la banca tuttofare, che svolge, oltre all’attività bancaria tradizionale (raccolta del risparmio ed esercizio del credito), l’attività di intermediazione finanziaria, attività che consiste nel favorire l’incontro tra domanda e offerta di servizi e strumenti finanziari;
  • il gruppo polifunzionale, sistema complesso di una pluralità di aziende che esercitano sia attività creditizia che attività di intermediazione finanziaria, controllate da un’unica capogruppo (holding).

Quindi, con l’approvazione del Testo Unico Bancario:

  • L’attività bancaria è riconosciuta come attività d’impresa privata, allontanandosi dal concetto di esercizio pubblicistico del credito, recepito nella seconda parte dell’art. 47 della Costituzione;
  • Viene eliminata la distinzione tra aziende di credito ordinario e istituti di credito speciale, consentendo l’esercizio congiunto del credito commerciale a breve e del finanziamento a lungo termine;
  • La despecializzazione è conseguenza diretta dell’apertura delle frontiere e del recepimento nell’ordinamento italiano dei principi comunitari;
  • Le banche possono esercitare, oltre all’attività bancaria tradizionale, ogni altra attività finanziaria;
  • La distinzione delle banche, dopo l’apertura delle frontiere, opera sulla base della sede legale: banche nazionali (con sede legale in Italia), banche comunitarie (con sede legale all’interno della Comunità Economica Europea) e banche extra-comunitarie (con sede legale al di fuori della Comunità Economica Europea).

 
Nasce ufficialmente la BCE nel 1998
Il sistema bancario si trasforma e trova nell’istituzione della BCE un cambio di volta decisivo.
Siamo nel 1998, le banche dei Paesi dell’Euro Zona sono banche commerciali che si rivolgono alla BCE per ricevere prestiti. La BCE controlla dunque l’offerta di moneta e l’inflazione. I suoi compiti istituzionali sono gestire l’euro e definire e attuare la politica economica e monetaria dell’Unione Europea. Sotto un’unica parola d’ordine: mantenere la stabilità dei prezzi (favorendo la crescita e l’occupazione, in secondo ordine).
Alla fine degli anni ‘90 nessuno avrebbe compreso, né ritenuto possibile o immaginabile, che il 1° gennaio 2016, con il recepimento della Direttiva Europea BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), si sarebbe consentito di ricapitalizzare un istituto bancario in difficoltà con le risorse dei risparmiatori, ovvero prima azioni, poi obbligazioni subordinate, in seguito conti e depositi bancari di importo superiore a 100.000 euro, a seconda delle necessità e fino a ricapitalizzazione richiesta dalla BCE. Seppur si legge che l’intento originario di tale cambiamento normativo voleva essere quello di salvaguardare la fiducia nel sistema economico, di fatto, il risultato è l’effetto opposto. I costi dei salvataggi bancari sono posti a carico dei risparmiatori coinvolti nel processo, ribaltando totalmente il dettato costituzionale dell’art. 47.
Ciò che è accaduto è che, con il recepimento delle norme europee, da ultimo la BRRD, non si è formalmente modificato tale articolo, ma, indirettamente, nella sostanza è come averlo fatto.
Considerando che la parte Prima della Costituzione Italiana può essere modificata legittimamente solo in melius, ovvero con modifiche che migliorino la situazione rispetto a quanto stabilito in precedenza, la domanda che vogliamo rivolgere ai lettori è la seguente:
è stata davvero restituita in melius nel tempo la parte economica della nostra Costituzione ai risparmiatori italiani?

di Filippo Abbate e Maria Luisa Visone
Nel rispetto della volontà popolare che ha espresso, con la vittoria del No al referendum, la difesa della nostra Costituzione, comincia una serie di appuntamenti con l’intento di divulgare concetti fondamentali in maniera semplice e accessibile. Conosceremo e comprenderemo gli ostacoli che oggi impediscono l’attuazione della parte economica della Costituzione italiana del ‘48.
 
Articolo 47
La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio, in tutte le sue forme…
 
Incoraggiare il risparmio
Per il cittadino, risparmiare, significa non spendere oggi una parte del reddito e accantonarla; in realtà nel suo pensiero c’è già insita la funzione del risparmio. In economia il risparmio è dato dalla differenza tra reddito e consumo; rappresenta l’eccesso di entrata sull’uscita, sempre che il reddito sia sufficiente a coprire le spese. Lo scopo del sacrificio di oggi è il bisogno futuro. Di fatto ci sembra scorgere questo nella parola incoraggia dell’articolo 47 della Costituzione: il passaggio ad una cultura orientata al futuro, all’agire affinché la parte accantonata ogni anno come flusso, si trasformi nel tempo in stock di ricchezza.
La Repubblica è l’Italia, sono i suoi organi costituzionali democratici, “responsabili” nella carta costituzionale di spronare e tutelare il risparmio, così come di promuovere le condizioni, per l’esercizio del diritto al lavoro. Perché il lavoro è anche un dovere: lavorare per contribuire al progresso materiale e spirituale della società (articolo 4).
Creare le condizioni per il lavoro, poi, genera risparmio, grazie alle entrate derivanti dall’occupazione.
Sia risparmiare che contribuire alla società con il lavoro sono comportamenti virtuosi. Le azioni di Parlamento e Governo, strumenti della sovranità popolare, nell’osservare principi e limiti costituzionali, camminano costantemente accanto al cittadino in questa direzione.
 
I saldi settoriali e la Costituzione
Il cittadino, insieme alle imprese, appartiene al settore privato e interagisce con il settore pubblico (Stato) e con il settore estero. L’analisi macroeconomica utilizza lo strumento dei saldi settoriali per evidenziare la differenza tra entrate e uscite dei tre settori; se il saldo di un settore è positivo si determina un risparmio (surplus); se è negativo, un indebitamento netto (deficit). L’interazione tra i diversi settori conduce all’identità contabile per cui la somma dei saldi è sempre uguale a 0. In altre parole, almeno uno dei settori deve indebitarsi per rendere valida l’uguaglianza. Se il saldo dello Stato è in deficit, il suo deficit non è altro che la differenza tra le entrate, rappresentate in buona parte dalle tasse versate dai cittadini, e le spese; ad esempio la costruzione di una scuola o il pagamento di stipendi del pubblico impiego. In sostanza, il risparmio nel settore privato aumenta in corrispondenza di un saldo in deficit del settore pubblico.
Mettendo in relazione l’identità contabile dei saldi settoriali con il principio costituzionale incoraggiare il risparmio, possiamo dedurre che la condizione necessaria per attuare il dettato costituzionale, è che lo Stato possa spendere di più di quanto incassa, favorendo, così, il risparmio dei cittadini.
Ma può oggi lo Stato incentivare il risparmio? Di fatto no, dal momento che l’art.3 del Fiscal Compact prevede che le parti contraenti applicano la regola che “in aggiunta e fatti salvi i loro obblighi ai sensi del diritto dell’Unione europea: la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di una parte contraente è in pareggio o in avanzo”. Necessità di pareggio e impossibilità di disavanzo, sancite al nuovo art. 81 della Costituzione, modificato nel 2012.
 
Tutelare il risparmio
Nella tutela del risparmio sancita dalla Costituzione, si riafferma il valore della difesa. Tutelare qualcuno significa proprio proteggerlo, rappresentando i suoi interessi o gestendo i rischi derivanti da una mancata protezione.
Il soggetto da tutelare è il risparmio dei cittadini; i rischi sono rappresentati dall’eventuale mancanza di risparmio o dal non riuscire a preservarlo.  La Repubblica, tutelando il risparmio, rende possibile la creazione di ricchezza.
Nell’intenzione dell’Assemblea Costituente, il riferimento al risparmio è quello legato al concetto lavoristico, al diritto del lavoratore di avere una retribuzione sufficiente in ogni caso a garantire a lui e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa (articolo 36).
Il riferimento in tutte le sue forme potrebbe far pensare anche a quella parte di risparmio, trasformata in investimento di natura privatistica, ma, a nostro parere, bisogna evidenziare il concetto di tutela che, nella Costituzione, avvicina il risparmio a strumenti quali depositi su conti correnti e titoli emessi dallo Stato.
 
Il ruolo dello Stato
In osservanza dell’articolo 47, la Repubblica riesce a tutelare il risparmio, evitando che venga aggredito dall’esterno se è depositato in conto corrente o parcheggiato nei Titoli di Stato? Anche in questo caso, la risposta è no.
Da sempre i Titoli di Stato sono considerati sicuri, poiché si ritiene l’emittente, Stato, in grado di adempiere al suo impegno: restituire il prestito e pagare gli interessi nella stessa valuta ricevuta. In uno Stato con potere di emissione monetaria non ci sono ostacoli, sia nell’onorare gli impegni presi, che nell’agire attivamente per la tutela del risparmio. Lo Stato potrà sempre restituire qualsiasi quantitativo di moneta avuta in prestito, perché ne ha il potere di emissione.
Ma il potere di emissione è stato ceduto alla Bce e l’Italia, al pari degli altri paesi dell’Eurozona, riceve la moneta in prestito, finanziandosi sul mercato alla stregua di un privato.
Rispetto alla tutela del risparmio, il cittadino che da sempre deposita il suo denaro in banca affinché sia custodito con la diligenza del buon padre di famiglia, ha appreso che, con il recepimento della direttiva europea sul Bail-in, per importi superiori a 100.000 euro, in caso di dissesto bancario, i suoi soldi concorreranno a ripagare le perdite dell’istituto bancario in default.
 
Gli ostacoli da rimuovere
E’ evidente che la normativa successiva alla Costituzione del ’48 con l’attuazione dei Trattati Europei, è intervenuta sulla parte economica, in contrasto con quanto prescrive l’articolo 47.
Non stupisce, dal momento che l’approccio è completamente diverso.
Nell’Eurozona “Forte concorrenza, stabilità dei prezzi e indipendenza della Banca centrale dai Governi: già a una prima lettura dei Trattati Europei emerge come siano questi i principi sovraordinati agli altri” (Vladimiro Giacché Costituzione Italiana contro i Trattati Europei – Il conflitto inevitabile – 2015).
La Costituzione mette al centro il cittadino e, attraverso il lavoro, lo nobilita come parte attiva della società. Leggendo, invece, gli articoli 127, 128 e 130 del Trattato di Lisbona sono chiari i meccanismi di funzionamento di una Banca centrale, orientata al mercato, alla stabilità dei prezzi e al contenimento dell’inflazione.
Riguardo la possibilità di operare in deficit, l’articolo 3 del Fiscal Compact, come ricordato, non lascia alcun dubbio.
Questi i primi ostacoli da rimuovere per incoraggiare e tutelare il risparmio.