di Filippo Abbate e Maria Luisa Visone

Articolo 47: “La Repubblica controlla, coordina e disciplina l’esercizio del credito”.

Il legame sancito dalla Costituzione tra Repubblica, risparmio e credito fa emergere quello esistente tra cittadini, imprese e banche, nel quale la funzione dello Stato assume carattere di “regolatore”.

Nella storia gli interventi normativi cercano di ricomporre situazioni di crisi.

Le leggi bancarie del ’26 e del ‘36

Con la legge bancaria del 1926, il tema della tutela del risparmio torna dominante, evidenziando la necessità di ripristinare il rapporto di fiducia tra depositanti e sistema bancario; rapporto vitale per sostenere il sistema industriale dell’epoca. In precedenza, le imprese bancarie erano assoggettate a norme di diritto comune, senza avere particolari controlli e limiti sulle partecipazioni azionarie nelle imprese; situazione che permise loro di esporsi molto e di subire effetti disastrosi sulla stabilità patrimoniale e sulla capacità di essere solvibili. L’Italia non fu certo scevra dalla depressione economica e dai numerosi salvataggi bancari che caratterizzarono il contesto mondiale degli anni 1920-1933. Così, proprio in quel periodo, l’altro tema dominante dell’epoca, il risanamento del sistema bancario, trova applicazione in una riforma di portata storica: il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936 XIV, n. 375, noto come seconda legge bancaria.

La legge bancaria del ’36 durerà più di cinquant’anni. Nota soprattutto per aver istituito la separazione tra aziende di credito a breve termine e istituti di credito di medio-lungo termine – separazione tra credito ordinario e credito industriale – pose le basi per l’intervento dello Stato nell’attuazione della difesa del risparmio e del controllo del credito, attraverso l’istituzione di un Ispettorato, guidato dal Governatore della Banca d’Italia – avente natura di ente pubblico –  e controllato politicamente da un Comitato di Ministri. Un’ architettura che consentiva al Governo di intervenire nella tutela del risparmio, semplicemente esercitando il naturale potere di politica economica. I poteri di vigilanza attribuiti alla Banca d’Italia si coniugarono, invece, successivamente, con quelli di controllo e indirizzo del CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio).

Ciò che vogliamo evidenziare è:

da un lato, l’affermazione della natura pubblicistica del credito con l’istituzione di istituti di credito di diritto pubblico e banche di interesse nazionale;

dall’altro, il riconoscimento al risparmio di valore da difendere.

La raccolta del risparmio tra il pubblico era riconosciuta come la fonte primaria per gli impieghi produttivi delle imprese e lo Stato non poteva sottrarsi al compito di tutelare integralmente tutte le forme di risparmio. Questa concezione, quella di rendere il risparmio virtuoso per mobilitare risorse, non ha nulla a che vedere con il concetto di rendimento o lucro che appartiene ai nostri giorni.

Riformare e stabilizzare il sistema creditizio fu doveroso nel difficile clima di depressione economica degli anni ’30. Nella Carta Costituzionale lo Stato riceverà anche il compito di incoraggiare e tutelare il risparmio, oltre a disciplinare, coordinare e controllare l’esercizio del credito. Diventa compito della Repubblica assolvere alla funzione di favorire e salvaguardare l’accumulazione di risparmio, funzione che deve prescindere da crisi congiunturali economiche in atto. Il risparmio, inteso come bene che risponde a un interesse generale, dovrà essere difeso sempre, proteggendo i risparmiatori e il suo valore, a beneficio della società.

In sintesi dunque:

  • L’intervento del legislatore del ’36 diventa necessario, causa la crisi economica in atto;
  • Si afferma la natura pubblicistica del credito e il principio di tutela del risparmio;
  • I padri costituenti recepirono integralmente nella Carta Costituzionale le linee guida della legge bancaria del ’36.

Il Testo Unico Bancario del 1993

Successivamente, il recepimento delle direttive comunitarie nel Testo Unico Bancario (Decreto legislativo 1° settembre 1993 n.385) suggellerà il percorso di trasformazione in società per azioni degli istituti di diritto pubblico e delle casse di risparmio, introdotto con la legge Amato n. 218 del 1990.  Il principio di specializzazione della seconda legge bancaria viene sostituito dalla despecializzazione temporale e operativa e dal riconoscimento nel nostro ordinamento del gruppo bancario polifunzionale e della banca universale.

In sostanza, nascono:

  • la banca tuttofare, che svolge, oltre all’attività bancaria tradizionale (raccolta del risparmio ed esercizio del credito), l’attività di intermediazione finanziaria, attività che consiste nel favorire l’incontro tra domanda e offerta di servizi e strumenti finanziari;
  • il gruppo polifunzionale, sistema complesso di una pluralità di aziende che esercitano sia attività creditizia che attività di intermediazione finanziaria, controllate da un’unica capogruppo (holding).

Quindi, con l’approvazione del Testo Unico Bancario:

  • L’attività bancaria è riconosciuta come attività d’impresa privata, allontanandosi dal concetto di esercizio pubblicistico del credito, recepito nella seconda parte dell’art. 47 della Costituzione;
  • Viene eliminata la distinzione tra aziende di credito ordinario e istituti di credito speciale, consentendo l’esercizio congiunto del credito commerciale a breve e del finanziamento a lungo termine;
  • La despecializzazione è conseguenza diretta dell’apertura delle frontiere e del recepimento nell’ordinamento italiano dei principi comunitari;
  • Le banche possono esercitare, oltre all’attività bancaria tradizionale, ogni altra attività finanziaria;
  • La distinzione delle banche, dopo l’apertura delle frontiere, opera sulla base della sede legale: banche nazionali (con sede legale in Italia), banche comunitarie (con sede legale all’interno della Comunità Economica Europea) e banche extra-comunitarie (con sede legale al di fuori della Comunità Economica Europea).

 

Nasce ufficialmente la BCE nel 1998

Il sistema bancario si trasforma e trova nell’istituzione della BCE un cambio di volta decisivo.

Siamo nel 1998, le banche dei Paesi dell’Euro Zona sono banche commerciali che si rivolgono alla BCE per ricevere prestiti. La BCE controlla dunque l’offerta di moneta e l’inflazione. I suoi compiti istituzionali sono gestire l’euro e definire e attuare la politica economica e monetaria dell’Unione Europea. Sotto un’unica parola d’ordine: mantenere la stabilità dei prezzi (favorendo la crescita e l’occupazione, in secondo ordine).

Alla fine degli anni ‘90 nessuno avrebbe compreso, né ritenuto possibile o immaginabile, che il 1° gennaio 2016, con il recepimento della Direttiva Europea BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), si sarebbe consentito di ricapitalizzare un istituto bancario in difficoltà con le risorse dei risparmiatori, ovvero prima azioni, poi obbligazioni subordinate, in seguito conti e depositi bancari di importo superiore a 100.000 euro, a seconda delle necessità e fino a ricapitalizzazione richiesta dalla BCE. Seppur si legge che l’intento originario di tale cambiamento normativo voleva essere quello di salvaguardare la fiducia nel sistema economico, di fatto, il risultato è l’effetto opposto. I costi dei salvataggi bancari sono posti a carico dei risparmiatori coinvolti nel processo, ribaltando totalmente il dettato costituzionale dell’art. 47.

Ciò che è accaduto è che, con il recepimento delle norme europee, da ultimo la BRRD, non si è formalmente modificato tale articolo, ma, indirettamente, nella sostanza è come averlo fatto.

Considerando che la parte Prima della Costituzione Italiana può essere modificata legittimamente solo in melius, ovvero con modifiche che migliorino la situazione rispetto a quanto stabilito in precedenza, la domanda che vogliamo rivolgere ai lettori è la seguente:

è stata davvero restituita in melius nel tempo la parte economica della nostra Costituzione ai risparmiatori italiani?

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